Polska kontra Wielka Brytania - porównanie regulacji prawnych w zakresie wydobycia gazu łupkowego

Uwaga przedstawicieli branży łupkowej skierowana została na Wielką Brytanię w związku z informacją¹, która pojawiła się w maju br. o tym, że rząd brytyjski planuje przyśpieszyć proces wydobywania gazu łupkowego poprzez m.in. umożliwienie dokonania wierceń (powyżej określonej głębokości) bez konieczności uzyskiwania zgody właściciela nieruchomości, na której planowane jest wydobycie.

W Polsce również - po dość długim okresie wewnętrznych dyskusji i sporów kompetencyjnych - obserwujemy wyraźniejszą zachętę ze strony Rządu do prowadzenia prac poszukiwawczych. Po ponad dwuletnim procedowaniu i dyskutowaniu nad różnymi wersjami projektu nowelizacji 1 sierpnia br. Prezydent RP Bronisław Komorowski podpisał nowelizację ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (dalej: „Ustawa”)². Przepisy Ustawy zaczną obowiązywać od 1 stycznia 2015 r. Wydłużone vactio legis podyktowane jest tym, iż branża wydobywcza potrzebuje czasu, aby oswoić się z nowymi rozwiązaniami prawnymi.

Własność górnicza a własność nieruchomości gruntowej

W pierwszej kolejności warto przyjrzeć się regulacjom w zakresie prawa własności do wydobytego surowca. W świetle polskich regulacji³ własność górnicza, która swym zakresem obejmuje również złoża węglowodorów, stanowi uprawnienie odrębne od prawa własności nieruchomości. Właścicielowi nieruchomości nie przysługuje prawo własności do kopalin zaliczonych do tzw. strategicznych zasobów naturalnych kraju (w tym złóż węglowodorów), które stanowią własność Skarbu Państwa. Skarb Państwa może rozporządzać prawem własności górniczej poprzez ustanowienie użytkowania górniczego, które następuje poprzez zawarcie umowy pomiędzy Skarbem Państwa a podmiotem, który ubiega się o ustanowienie użytkowania górniczego, czyli inwestorem. Powstaje pytanie, jak kształtuje się sytuacja prawna właściciela nieruchomości gruntowej, spod której wydobywane będą węglowodory.

Co do zasady, kwestie wykonywania uprawnień w zakresie prowadzenia działalności wydobywczej są przedmiotem umowy zawartej pomiędzy inwestorem, a właścicielem nieruchomości. Przedsiębiorca może, bowiem żądać umożliwienia korzystania z nieruchomości lub jej części przez czas oznaczony, oczywiście za wynagrodzeniem należnym właścicielowi nieruchomości.

W Wielkiej Brytanii kwestie prawa własności kształtują się w dużej mierze podobnie. Na mocy ustawy Petroleum Act 1998 prawo własności do węglowodorów przysługuje Królowej. Jednakże, uprawnienia do warstwy podpowierzchniowej otaczającej skały łupkowe przysługują właścicielowi nieruchomości. Wobec czego inwestorzy, którzy planują wydobycie zobowiązani są uzyskać prawo do wykonywania wiercenia w tym obszarze. Następuje to najczęściej w wyniku zawarcia umowy pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości.

Jednakże, jak zostało już wspomniane powyżej, rząd brytyjski planuje zmienić regulacje prawne, aby umożliwić przedsiębiorcom wykonywania wierceń o głębokości większej niż 300 m bez konieczności uzyskania zgody właścicieli nieruchomości. Kontrowersyjna zmiana wspierana jest przez opozycyjną Partię Pracy, wobec czego można się spodziewać, iż prace parlamentarne nad proponowaną zmianą przepisów przebiegną bez zakłóceń.

Rodzaje zezwoleń na poszukiwanie i wydobywanie węglowodorów

Decyzją administracyjną, na podstawie której - zgodnie z polskim systemem prawnym - przedsiębiorcy mogą rozpocząć prace w zakresie poszukiwania oraz wydobycia węglowodorów są koncesje udzielane przez Ministra Środowiska.

W tym zakresie przepisy Ustawy wprowadzają zupełnie nowe rozwiązania w stosunku do dotychczas obowiązujących. Całkowitym novum jest połączenie koncesji poszukiwawczo-rozpoznawczej oraz koncesji wydobywczej w jedną decyzję administracyjną. Ponadto, koncesja będzie wydawana w ramach 3 - stopniowej procedury, składającej się z: (i) postępowania kwalifikacyjnego, (ii) postępowania przetargowego, (iii) zawarcia umowy o współpracę, gdy zwycięzcą przetargu jest kilka podmiotów działających łącznie.

Korzystną zmianą jest przesunięcie obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej na etap dopiero przed uzyskaniem decyzji inwestycyjnej w celu wykonywania koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża oraz wydobywanie węglowodorów ze złoża, a więc tuż przed rozpoczęciem wierceń.
Każda koncesja powinna zawierać m.in. takie elementy jak: rodzaj i sposób wykonywania zamierzonej działalności, przestrzeń, w granicach której ma być wykonywania zamierzona działalność, czas obowiązywania koncesji, termin rozpoczęcia działalności, jak również szczególne warunki wykonywania zamierzonej działalności, w szczególności w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego oraz ochrony środowiska.

W Wielkiej Brytanii przedsiębiorcy ubiegają się o wydanie specjalnych zezwoleń na poszukiwanie gazu łupkowego, zwanych „petroleum exploration and development licences”(PEDL). Zezwolenia wydawane są przez Departament Energii i Zmian Klimatu („Department of Energy and Climate Change”) (dalej: DECC). Zezwolenia te nie uprawniają do wydobycia gazu łupkowego, lecz umożliwiają jedynie przystąpienie do prac poszukiwawczych. Co ważne, przedsiębiorcy zanim rozpoczną wydobycie zobowiązani są do przedłożenia do DECC planu szczelinowania hydraulicznego, który w pełni będzie obrazował, iż przedsiębiorcy są świadomi ryzyka związanego ze szczelinowaniem. W tym zakresie regulacje brytyjskie są znacznie bardziej rygorystyczne niż polskie.

Podobnie, jak w polskim porządku prawnym, również w Wielkiej Brytanii, podejmowanie i wykonywanie działalności w zakresie poszukiwania a następnie wydobycia węglowodorów nie może naruszać przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z brytyjskimi regulacjami, na każdy etap działalności w zakresie węglowodorów, tj. na poszukiwanie, prace badawcze oraz wydobycie węglowodorów przedsiębiorcy zobowiązani są uzyskać tzw. planning permissions, czyli specjalne zezwolenia wydawane zwykle przez władze samorządowe hrabstwa.

Z kolei, różnice legislacyjne można dostrzec np. w przypadku oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która przeprowadzana jest na etapie wydawania decyzji środowiskowej. Jak już zostało wspomniane powyżej obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej został przesunięty na etap przed rozpoczęciem wiercenia. W przypadku Wielkiej Brytanii przedsiębiorcy mogą zostać zobowiązani do sporządzenia dokumentacji niezbędnej do oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jeszcze przed uzyskaniem planning permission, wobec czego na etapie jeszcze przed rozpoczęciem działań poszukiwawczo-badawczych.

Ciekawym rozwiązaniem stosowanym przez Brytyjczyków jest prowadzenie przez władze lokalne specjalnego rejestru, w którym gromadzi się dane na temat podmiotów, którym udzielono zezwoleń w zakresie poszukiwania gazu łupkowego (PEDL). Każdy z obywateli może sprawdzić, czy nieruchomość, którą przykładowo zamierza nabyć nie jest przypadkiem położona w sąsiedztwie nieruchomości, na której planowane są prace wydobywcze⁴.

Opodatkowanie wydobycia węglowodorów

Dnia 25 sierpnia br. Prezydent podpisał ustawę o specjalnym podatku węglowodorowym, o zmianie ustawy o podatku od wydobycia niektórych kopalin oraz o zmianie niektórych innych ustaw⁵. Nowe podatki przygotowane przez resort finansów zaczną obowiązywać dopiero od 1 stycznia 2020 r. Proponowana wysokość renty surowcowej (pobieranej w formie podatków) ma wynosić 40 proc.

Dla porównania w Wielkiej Brytanii wysokość omawianych obciążeń finansowych wynosi obecnie 62 proc. Aczkolwiek rząd brytyjski zapowiada wprowadzenie od przyszłego roku ulg podatkowych dla firm z branży łupkowej. Planuje się obniżenie opodatkowania nawet do 30 proc.
Wyraźne działania ze strony władz rządowych zarówno polskich, jak i brytyjskich zachęcające do inwestowania w gaz łupkowy mogą wywrzeć duży wpływ na kształt sektora energetycznego. Pozostaje jednak nadal nierozstrzygnięta kwestia czy złoża węglowodorów będą na tyle duże, by istotnie wpłynąć na możliwość zaspokojenia własnych potrzeb, jak też umożliwić eksport gazu.

Oprac. Tomasz Dobrowolski, Joanna M. Pichet
K&L Gates LLP

1. http://uk.reuters.com/article/2014/05/23/uk-britain-shale-idUKKBN0E30Q420140523.

2. Ostatnia wersja projektu z dnia 23 kwietnia 2014 r., nr druku 2352.

3. Ustawa z dna 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014 r., poz. 613, j.t.).

4. Fracking UK shale: planning permission and communities, Department of Energy & Climate Change; www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/283832/Planning_v3.pdf

5. Ostatnia wersja projektu z dnia 23 kwietnia 2014 r., nr druku 2351.